Имиграционна политика
Прогресивната и всеобхватна европейска имиграционна политика, основана на солидарност, е ключова цел за Европейския съюз. Имиграционната политика има за цел да установи балансиран подход както към законната, така и към незаконната имиграция.
Правно основание
Членове 79 и 80 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
Правомощия
Законна миграция:ЕС разполага с компетентност да определя условията за влизане и пребиваване в дадена държава членка на граждани на трети държави, включително за целите на събиране на семейството. Държавите членки запазват правото си да определят обема на прием на лица, идващи от трети държави до тяхната територия, за да търсят работа.
Интеграция: ЕС може да предоставя стимули и подкрепа за мерките, предприети от държавите членки за насърчаване на интеграцията на законно пребиваващите граждани от трети държави на тяхната територия; независимо от това, няма предвидени разпоредби за хармонизирането на правните разпоредби и законодателства на държавите членки.
Борба срещу незаконната миграция: от Европейския съюз се изисква да предотвратява и намалява незаконната имиграция, по-специално чрез провеждането на ефективна политика за връщане, при зачитане на основните права.
Споразумения за обратно приемане: Съюзът разполага с компетентност да сключва споразумения с трети държави за обратно приемане в страната на произход или страната, от която идват, на граждани на трети държави, които в момента не отговарят или вече не отговарят на условията за влизане, присъствие или пребиваване в една от държавите членки.
Цели
Определяне на балансиран подход към имиграцията: Целта на ЕС е да се установи балансиран подход за управлението на законната имиграция и борбата срещу незаконната имиграция. Правилното управление на миграционните потоци предполага гарантирането на справедливо третиране на граждани на трети държави, законно пребиваващи в държавите членки, засилване на мерките за борба с незаконната имиграция, включително трафика и контрабандата, и насърчаване на по-тясно сътрудничество с трети държави във всички области. ЕС има за цел уеднаквяване на правата и задълженията на законните имигранти, които да бъдат съпоставими с тези на гражданите на ЕС.
Принцип на солидарност: съгласно Договора от Лисабон имиграционните политики следва да се уреждат на принципа на солидарност и справедливо споделяне на отговорността между държавите членки (член 80 от ДФЕС), включително неговите финансови последици.
Постижения
A. Институционални изменения, въведени с Договора от Лисабон
Договорът от Лисабон, който влезе в сила през декември 2009 г. (1.1.5), въведе гласуването с квалифицирано мнозинство по въпросите на законната миграция, както и ново правно основание за насърчаване на мерките за интеграция. Понастоящем обикновената законодателна процедура се прилага както за политиките за законна имиграция, така и за политиките за незаконната имиграция, което превръща Парламента в съзаконодател при равни права със Съвета. Следва, обаче, да се отбележи, че временните мерки в случай на внезапен приток на граждани на трети държави се приемат самостоятелно от Съвета след консултация с Европейския парламент (член 78, параграф 3 от ДФЕС).
Договорът от Лисабон поясни също, че правомощията на ЕС в тази област се споделят с държавите членки, по-специално по отношение на броя на мигрантите, на които е позволено да влизат законно на територията на дадена държава членка, за да търсят работа (член 79, параграф 5 от ДФЕС). И най-накрая Съдът на Европейския съюз разполага вече с пълни правомощия в областта на имиграцията и убежището.
B. Последно развитие на политиката
1. Глобален подход към миграцията и мобилността
„Глобалният подход към миграцията и мобилността“ (ГПММ), приет от Комисията през 2011 г., определя обща рамка на отношенията на ЕС с трети държави по въпросите на миграцията. Той се основава на четири стълба: законна миграция и мобилност, незаконна миграция и трафик на хора, международна закрила и политика за убежище, както и оптимизиране на въздействието на миграцията и мобилността върху развитието. Човешките права на мигрантите представляват трансверсален въпрос в този подход.
2. Стратегическите насоки от юни 2014 г.
Стокхолмската програма за пространството на свобода, сигурност и правосъдие (ПССП), приета през декември 2009 г., изтече през декември 2014 г. (4.2.1). През март 2014 г. Комисията публикува ново съобщение, в което разгръща визията си за бъдещата програма за ПССП, озаглавено „Отворена и сигурна Европа: превръщане на визията в реалност“. В съответствие с член 68 от ДФЕС Европейският съвет определи след това в своите заключения от 26 и 27 юни 2014 г. „стратегическите насоки на законодателното и оперативно планиране в пространството на свобода, сигурност и правосъдие“ за периода 2014—2020 г. Тук не става дума за програма, а по-скоро за насоки, фокусирани върху целта за транспонирането, прилагането и консолидирането на съществуващите правни инструменти и мерки. Те подчертават необходимостта от възприемане на глобален подход към миграцията, който да даде възможност за оптимално използване на законната миграция, за защита на нуждаещите се, за борба с незаконната миграция и за ефективно управление на границите. Приемането на нови стратегически насоки все още предстои.
3. Европейска програма за миграцията
През май 2015 г. Комисията публикува Европейската програма за миграцията. Програмата предложи незабавни мерки за справяне с кризисната ситуация в Средиземно море, както и действията, които следва да се предприемат през следващите години, за да се управлява миграцията по-добре във всички нейни аспекти.
Въз основа на тази програма през април 2016 г Комисията публикува в съобщение своите насоки относно законната миграция, както и относно убежището. Предвиждат се четири основни области на действие, що се отнася до политиките за законна миграция: преразглеждане на Директивата за синята карта, привличане на иновативни предприемачи в ЕС, разработване на по-последователен и ефикасен модел за управление на законната миграция на равнището на ЕС чрез оценка на съществуващата рамка и засилване на сътрудничеството с ключовите държави на произход с оглед осигуряване на законни пътища до ЕС при същевременно подобряване на връщанията на онези, които нямат право да останат.
През октомври 2019 г. Комисията публикува своя последен доклад за напредъка относно изпълнението на Европейската програма за миграцията, в който се прави преглед на постигнатия напредък и пропуските в прилагането на програмата. През септември 2021 г., година след приемането на Новия пакт за миграцията и убежището, Комисията прие първия си доклад относно миграцията и убежището, който обхваща всички аспекти на управлението на миграцията и прави преглед на ключовите развития в политиката в областта на миграцията и убежището през последната година и половина. Вторият доклад относно миграцията и убежището беше публикуван на 6 октомври 2022 г.
Цялото развитие на политиката се наблюдава отблизо от Европейската мрежа за миграцията, създадена през 2008 г. като мрежа на ЕС, съставена от експерти по миграцията и убежището от всички държави членки, работещи заедно за осигуряване на обективна, сравнима и относима към политиката информация.
4. Нов пакт за миграцията и убежището
Както беше обявено в работната ѝ програма за 2020 г., през септември 2020 г. Комисията публикува новия си пакт, който има за цел да интегрира процедурата за предоставяне на убежище в цялостното управление на миграцията, като я свърже с предварителния скрининг и връщането, и който същевременно обхваща управлението на външните граници, по-силното прогнозиране, готовността и реакцията при кризи, съчетани с механизъм за солидарност, и външните отношения с ключови трети държави на произход и транзитно преминаване (4.2.2). Последното включва препоръка на Комисията за разработване на допълнителни законни пътища за закрила, като например презаселване и други форми на хуманитарен прием, като програми за общностно спонсориране, но също така и пътища, свързани с образованието и работата.
През април 2022 г. Комисията предложи пакета за законната миграция, който включва предложения за преработване на Директивата за единното разрешение и Директивата за дългосрочно пребиваващите лица. На 15 ноември 2023 г. Комисията предложи пакета за мобилност на уменията и талантите, който включва създаването на резерв на ЕС от таланти, както и мерки за опростяване на процедурите за признаване на квалификациите с цел насърчаване на мобилността на студентите и на пазара на труда.
На 7 септември 2022 г. Европейският парламент и пет ротационни председателства на Съвета се ангажираха да работят заедно за приемане на започналата през 2016 г. реформа на правилата на ЕС в областта на миграцията и убежището преди изборите за Европейски парламент през 2024 г.
C. Последно законодателно развитие
От 2008 г. насам са приети редица важни директиви, свързани с имиграцията, а някои от тях вече са преразгледани.
1. Законна миграция
След срещнатите трудности при приемането на обща разпоредба, обхващаща цялата трудова имиграция в ЕС, съществуващият подход се състои в приемането на секторно законодателство, по категории на мигрантите, за да се изготви политика за законна имиграция на равнището на ЕС.
Директива 2009/50/ЕО относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави за целите на висококвалифицирана трудова заетост въведе „синя карта на ЕС“, скоростна процедура за издаване на специални разрешения за пребиваване и работа при по-атрактивни условия, за да се даде възможност на работниците от трети държави да поемат висококвалифицирана трудова заетост в държавите членки. През юни 2016 г. Комисията предложи преразглеждане на режима, включително по-малко строги критерии за приемане, по-нисък праг на заплатите/минималната продължителност на изисквания договор за работа, по-добри разпоредби относно правото на събиране на семейството и премахване на паралелните национални схеми, на което държавите членки се противопоставиха. След публикуването на Новия пакт Парламентът и Съветът възобновиха работата по това преразглеждане и на 15 септември 2021 г. Парламентът потвърди постигнатото със Съвета споразумение. В новите правила се предвиждат по-гъвкави критерии за приемане (достатъчен е валиден трудов договор или обвързващо предложение за работа с продължителност най-малко шест месеца), като същевременно се намалява прагът на минималната работна заплата, която кандидатите трябва да получават, за да могат да кандидатстват за синя карта, и се улеснява пътуването на притежателите на синя карта между държавите от ЕС и събирането им със семействата им. Директива (ЕС) 2021/1883 беше публикувана в Официален вестник на 20 октомври 2021 г.
Директивата за единното разрешение (2011/98/EС) определя обща, опростена процедура за граждани на трети държави, които кандидатстват за разрешение за пребиваване и работа в държава членка, както и общ набор от права, които да бъдат предоставени на законните имигранти. Последният доклад за изпълнението, приет през март 2019 г., установи, че липсата на информация у гражданите на трети държави за техните права възпрепятства целта на директивата за насърчаване на тяхната интеграция и недискриминация. През април 2022 г. Комисията предложи директивата да бъде преработена, за да се опрости и изясни нейното приложно поле, включително условията за приемане и пребиваване на ниско- и средноквалифицирани работници. Понастоящем съзаконодателите работят по досието.
Директива 2014/36/ЕС, приета през февруари 2014 г., урежда условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел заетост като сезонни работници. Сезонните работници мигранти имат право на законно временно пребиваване в Съюза за максимален срок от пет до девет месеца (в зависимост от държавата членка), за да извършват дейност, зависеща от смяната на сезоните, като същевременно запазват основното си местожителство в трета държава. Директивата разяснява също така набора от права, полагащи се на работниците мигранти. През юли 2020 г. Комисията публикува насоки относно сезонните работници в ЕС в контекста на разпространението на COVID-19, в които също така обяви първия доклад за изпълнението за 2021 г.
Директива 2014/66/ЕС относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави в рамките на вътрешнокорпоративен трансфер беше приета на 15 май 2014 г. Директивата улеснява предприятията и многонационалните корпорации при временното преместване на техните управители, специалисти и служители стажанти в техните клонове или дъщерни дружества, намиращи се в Европейския съюз. Първият доклад за изпълнението трябваше да бъде представен до ноември 2019 г.
Директива (EС) 2016/801 относно условията за влизане и пребиваване на граждани на трети държави с цел провеждане на научно изследване, следване, стаж, доброволческа дейност, програми за ученически обмен или образователни проекти и работа по програми „au pair“ беше приета на 11 май 2016 г. и трябваше да бъде транспонирана до 23 май 2018 г. Тя заменя предишните инструменти, обхващащи учащите се и изследователите, като разширява техния обхват и опростява тяхното прилагане.
Най-накрая, статутът на граждани на трети държави, които пребивават дългосрочно в Европейския съюз, все още се урежда от Директива 2003/109/ЕО на Съвета, във вида, в който е изменена през 2011 г, за да се разшири приложното ѝ поле, така че да бъдат обхванати бежанците и други лица, ползващи се от международна закрила. Докладът за изпълнението от март 2019 г. констатира, че вместо активно да насърчават европейския статут на дългосрочно пребиваващ, държавите членки издават предимно национални разрешения за дългосрочно пребиваващ; и че малко на брой граждани на трети държави използват правото си да се придвижват до други държави членки. През април 2022 г. Комисията предложи преработване на директивата с цел създаване на истински статут на дългосрочно пребиваващ в ЕС, по-специално чрез укрепване на правото на дългосрочно пребиваващите лица да се придвижват и да работят в други държави членки. Европейският парламент прие своя мандат за водене на преговори през април 2023 г. Понастоящем съзаконодателите работят по досието.
2. Интеграция
Съветът в своята Директива 2003/86/EО определя разпоредби относно правото на събиране на семейството, които надхвърлят правото на зачитане на личния и семейния живот по член 8 от Европейската конвенция за правата на човека. Тъй като докладът за изпълнението от 2008 г. заключи, че Директива 2003/86/EО не е била изцяло и правилно приложена в държавите членки, през април 2014 г. Комисията публикува съобщение, в което предостави насоки за държавите членки относно нейното прилагане. Проверката на пригодността относно законната миграция, извършена от Комисията, обхваща и Директивата за събиране на семейството.
Правомощията на ЕС в областта на интеграцията са ограничени. През юли 2011 г. Комисията прие Европейска програма за интеграция на граждани на трети страни. Неотдавна, през ноември 2020 г., Комисията представи план за действие относно интеграцията и приобщаването за периода 2021—2027 г., включващ рамка за действие и практически стъпки, с които се цели подпомагането на държавите членки в интегрирането и приобщаването на 34 милиона души, произхождащи от трети държави и пребиваващи законно на територията на ЕС, в образованието, заетостта, здравеопазването и жилищното настаняване. Планът обединява мерки за наблюдение и използване на нови цифрови инструменти, както и усилия за насърчаване на участието на мигрантите в обществото, увеличаване на възможностите за финансиране от ЕС и изграждане на многостранни партньорства на различните равнища на управление. Съществуващите инструменти включват Европейския форум за миграцията; европейския уебсайт за интеграцията; Европейската мрежа за интеграция; и новосъздадената експертна група за възгледите на мигрантите в областта на миграцията, убежището и интеграцията, която проведе първото си заседание през ноември 2020 г. и оттогава насам провежда редовно заседания.
Специализираните инструменти за финансиране в подкрепа на националните политики за интеграция се основават на фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) и на Европейския социален фонд (ЕСФ+) съгласно новата многогодишна финансова рамка (МФР) за периода 2021—2027 г.
3. Незаконна миграция
Съюзът прие няколко основни законодателни акта за борба срещу незаконната миграция:
- Така нареченият „Пакет за подпомагащите лица“ включва Директива 2002/90/EО на Съвета за установяване на общо определение на престъплението подпомагане на незаконното влизане, преминаването и пребиваването, както и Рамково решение 2002/946/ПВР за установяване на наказателноправни санкции за такова поведение. Този пакет е допълнен от Директива 2004/81/ЕО на Съвета, предвиждаща предоставянето на разрешение за пребиваване на лица, жертви на трафик, и на незаконно превеждани лица, които сътрудничат на компетентните органи (относно трафика вж. информационен фиш относно съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси 4.2.6). През май 2015 г. Комисията прие План за действие на ЕС срещу контрабандата на мигранти (2015—2020 г.) и в съответствие с плана за действие Комисията извърши оценка по REFIT относно прилагането на действащата правна рамка, която беше предшествана от обществена консултация. Комисията констатира, че в този момент няма достатъчно доказателства за действителното и нееднократно наказателно преследване на отделни лица или организации за хуманитарна помощ, и стигна до заключението, че правната рамка на ЕС за борба срещу контрабандата на мигранти продължава да е необходима в настоящия контекст. В резолюция от 5 юли 2018 г. Парламентът призова Комисията да разработи насоки за държавите членки с цел предотвратяване на инкриминирането на хуманитарната помощ, а през септември 2018 г. по темата беше проведено изслушване. Като част от своя Нов пакт Комисията публикува съобщение, в което предоставя насоки за тълкуването на Директивата за подпомагането и в което заявява, че изпълнението на правното задължение за спасяване на бедстващи в морето хора не може да бъде инкриминирано, но Комисията не достигна до предложение за допълнителни усилия, оставяйки дейностите по търсене и спасяване в ръцете на НПО и частни плавателни съдове. След обществена консултация през септември 2021 г. Комисията прие обновен План за действие на ЕС срещу контрабандата на мигранти за периода 2021—2025 г. Трафикът е предмет на Директива 2011/36/ЕС относно предотвратяването и борбата с трафика на хора и защитата на жертвите от него. През декември 2022 г. Комисията предложи преразглеждане на Директива 2011/36/ЕО. Понастоящем съзаконодателите работят по досието.
- Директивата за връщането (2008/115/EО) определя общите стандарти и процедури на ЕС за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети държави. Първият доклад за нейното прилагане беше приет през март 2014 г. През септември 2015 г. Комисията публикува План за действие на ЕС относно връщането, който беше последван от приемането през октомври 2015 г. на заключенията на Съвета относно бъдещето на политиката на връщане. През март 2017 г. Комисията допълни плана за действие със съобщение относно „по-ефективна политика на Европейския съюз в областта на връщането — обновен план за действие“ и препоръка относно по-ефективен процес на връщане. През септември 2017 г. тя публикува своя актуализиран „Наръчник за връщането“, предоставящ насоки, свързани с изпълнението на задълженията на националните органи, компетентни за изпълнението на задачи, свързани с връщането. Освен това през 2016 г. Европейският парламент и Съветът приеха Регламент (ЕС) 2016/1953 за утвърждаване на европейски пътен документ за връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети държави. Наскоро реформираната и подсилена Европейска агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) все повече подпомага държавите членки в техните дейности, свързани с връщането. През септември 2018 г. Комисията предложи преработване на Директивата за връщането с цел ускоряване на процедурите, включително нова гранична процедура за кандидатите за убежище, по-ясни процедури и правила за предотвратяване на злоупотреби, ефективни програми за доброволно връщане, които да бъдат създадени в държавите членки, и по-ясни правила относно задържането. Целенасочена оценка на въздействието, извършена от Парламента, установи, че предложението би довело до съществени разходи за държавите членки, поради увеличаване на задържането. Не бяха налице явни доказателства, че предложението би довело до по-ефективни връщания, но за сметка на това то вероятно щеше да доведе до нарушения на основните права на незаконните мигранти. В резолюцията на Парламента от 17 декември 2020 г. относно изпълнението на Директивата за връщането се подчертава, че ефективността на политиката на ЕС в областта на връщането трябва да се измерва не само по отношение на процента на връщанията, но също така трябва да отчита зачитането на основните права и процедурните гаранции. Докладчикът (Тинеке Стрик (Verts/ALE)) публикува своя проект на доклад на 21 февруари 2020 г. Понастоящем съзаконодателите работят по досието. В новия си пакт Комисията се стреми към обща система на ЕС за връщане с по-голяма оперативна подкрепа за държавите членки и Frontex като оперативно звено на политиката на ЕС в областта на връщането, заедно с назначаването на координатор по връщането, подкрепен от нова мрежа на високо равнище за връщането. Първият координатор на ЕС по въпросите на връщането, Мари Юрич, беше назначен през март 2022 г. Комисията публикува своята Стратегия за доброволното връщане и реинтеграцията(април 2021 г.), документа за политиката „Към оперативна стратегия за по-голяма ефективност на връщанията“ (януари 2023 г.) и препоръката си относно взаимното признаване на решенията за връщане и ускоряването на връщанията (март 2023 г.). Спонсорирането на връщането се предлага и като мярка за солидарност съгласно предложението за регламент за убежището и управлението на миграцията (4.2.2), чрез която мярка държавите членки могат да подкрепят други държави членки, подложени на натиск.
- Директивата за санкциите за работодателите (2009/52/EО) предвижда санкции и мерки, които да бъдат прилагани в държавите членки срещу работодатели, които наемат на работа незаконно пребиваващи граждани на трета държава. Първият доклад относно прилагането на тази директива беше представен на 22 май 2014 г. След като обяви в рамките на Новия пакт, че ще извърши оценка на директивата, през септември 2021 г. Комисията прие съобщение относно прилагането на директивата с цел укрепване на изпълнението ѝ и защита на правата на незаконните мигранти.
- От 2001 г. насам държавите членки признават взаимно съответните си решения за експулсиране (Директива 2001/40), с което се зачита и спазва решението на една държава членка за експулсиране на лице, което не е гражданин на ЕС и пребивава в друга държава членка.
В същото време Съюзът води преговори с държавите на произход и на транзитно преминаване за сключване на споразумения за обратно приемане на незаконните мигранти и за сътрудничество в борбата срещу трафика на хора. Тези споразумения предвиждат съвместни комитети за обратно приемане, които да наблюдават тяхното изпълнение. Те са свързани и със споразуменията за улесняване на издаването на визи, които са насочени към осигуряване на необходимите стимули за преговорите за обратно приемане в съответната трета страна без увеличаване на незаконната миграция.
Комисията е сключила и неформални договорености за връщането и обратното приемане, които провокират тежки критики от страна на Парламента затова, че попадат извън обхвата на неговия контрол и повдигат въпроси, свързани с отчетността и прозрачността.
Комисията е предложила планове за действие на ЕС за Централното Средиземноморие (ноември 2022 г.), за маршрута през Западните Балкани (декември 2022 г.), за маршрутите през Западното Средиземноморие и Атлантическия океан (юни 2023 г.) и за маршрута през Източното Средиземноморие (октомври 2023 г.)
Роля на Европейския парламент
От момента на влизането в сила на Договора от Лисабон Парламентът е активно ангажиран, в качеството си на съзаконодател, в приемането на ново законодателство, разглеждащо въпросите, свързани както със законната, така и с незаконната имиграция.
Парламентът е приел многобройни резолюции по собствена инициатива относно миграцията, наред с другото, резолюцията от 12 април 2016 г. относно положението в Средиземно море и необходимостта от всеобхватен подход на ЕС към миграцията, резолюцията от 20 май 2021 г. относно нови възможности за законна трудова миграция и законодателната резолюция по собствена инициатива от 25 ноември 2021 г., съдържаща препоръки към Комисията относно политиката и правото в областта на законната миграция.
За повече информация по тази тема:
Georgiana Sandu